صراع من نوع آخر بين الدبيبة وحماد... كيف تحدد ميزانية ليبيا "الرابح السياسي"؟

اعتمد مجلس النواب الليبي، في 30 نيسان/ أبريل الماضي، ميزانية 2024 التي قدمتها الحكومة المكلفة منه برئاسة أسامة حماد، في خطوة كان من المفترض أن تفضي تلقائياً إلى الدخول في عملية تحضيرية لصرفها. لكن في بلد تتنازع فيه حكومتان على السلطة فإن فجوة بعمق أكثر من عقد هي عمر الانقسام، فتحت هذه الخطوة باباً للتساؤلات لم يغلق حتى الآن.

بداية من ملابسات إقرار الميزانية بعد مضي أربعة أشهر من العام المالي الجديد، مروراً بإعلان اعتمادها دون الكشف عن تفاصيلها، وصولاً إلى إمكانية الالتزام بها من قبل مصرف ليبيا المركزي الذي يقبع في العاصمة طرابلس حيث مقر "حكومة الوحدة الوطنية" برئاسة عبد الحميد الدبيبة، تفور الحالة الليبية بتساؤلات عديدة تتحول في أحايين كثيرة إلى اتهامات تتقاذفها الأطراف المتنازعة.

4 أشهر في دهاليز البرلمان

وبعد جلسة مغلقة امتدت على مدى يومين، قال المتحدث الرسمي باسم مجلس النواب، عبد الله بليحق، في بيان، إن الأعضاء أقروا بـ"الإجماع" مشروع الميزانية المقدم من حكومة حماد، مشيراً إلى تشكيل لجنة من النواب والحكومة لإدخال بعض التعديلات والملاحظات على مشروع الميزانية في أجل أقصاه أسبوع قبل توقيعه وإحالته للحكومة ومن ثم نشره.   

وعن التعديلات المقترحة على مشروع الميزانية، يقول عضو مجلس النواب الليبي، صالح افحيمة لرصيف22 إن النواب طالبوا تعديلات كثيرة أغلبها في مجالي الصحة والتعليم العالي، ويشير إلى اعتماد الميزانية دون بند التنمية وذلك في ضوء إقرار خطة تنمية منفصلة تشمل أعوام 2024 و2025 و2026.

ما خلا منه تصريح بليحق بشأن حجم الميزانية، كانت قد أوضحته حكومة حماد في بيان إحالتها مشروع الميزانية إلى البرلمان  في كانون الثاني/ يناير حيث أشارت إلى أن إجمالي النفقات بلغ 90 ملياراً و528 مليوناً و94 ألفاً و377 دينارا ليبياً (نحو 18.8 مليار دولاراً في السوق الرسمية و13.3 مليار دولاراً  في السوق الموازية).

بداية من ملابسات إقرار الميزانية بعد مضي أربعة أشهر من العام المالي الجديد، مروراً بإعلان اعتمادها دون الكشف عن تفاصيلها، وصولاً إلى إمكانية الالتزام بها من قبل مصرف ليبيا المركزي الذي يقبع في العاصمة طرابلس حيث مقر "حكومة الوحدة الوطنية" برئاسة الدبيبة... أزمة ميزانية ليبيا تتفاقم والمواطن أكثر المتضررين

وبين كانون الثاني/ يناير (تاريخ تقديم مشروع الميزانية) ونيسان/ أبريل (موعد إقراره)، يتحدث أستاذ الاقتصاد بجامعة مصراتة، مختار الجديد، لرصيف22، عن دلالات وأبعاد سياسية وراء هذا التأخير. ويقول: "لم يكن التأخير اعتيادياً بل يحمل دلالات وأبعاد سياسية، فعقبات تنفيذ هذه الميزانية عديدة أبرزها الانقسام السياسي". 

من الميزانية الموحدة إلى "الترتيبات المالية"

ووسط كل هذا اللغط، يتمسك الخبير الاقتصادي الليبي، محمد أحمد، في حديثه لرصيف22، بأهمية وجود ميزانية في ليبيا صادرة عن مجلس النواب باعتباره الجهة الوحيدة المخولة باعتماد الميزانية، مشيراً إلى أن هذه الخطوة "أفضل بكثير من ترك الحبل على الغارب للحكومة أياً كانت للإنفاق دون ضوابط"، مستشهداً بما حدث طوال السنوات العشر الماضية بما فيها ثلاث سنوات قضتها حكومة الدبيبة في الحكم "دون أي مسطرة لقياس" الإنفاق، على حد تعبيره.

حتى عام 2014، كانت تصدر ميزانية موحدة تغطي جميع ربوع ليبيا، لكن مذاك التاريخ أطل الانقسام برأسه مع أزمة تسليم السلطة بين المؤتمر الوطني (الجسم التشريعي آنذاك) والبرلمان المنتخب حديثاً، مدشناً حقبة جديدة تتقاسم فيها السلطة حكومتان إحداهما في الشرق يعتمد لها مجلس النواب ميزانية سنوياً لكن المصرف المركزي لا ينفذها، وأخرى في الغرب تخطت البرلمان ولجأت إلى ما يعرف بـ"الترتيبات المالية".

تستمد هذه الترتيبات شرعيتها من القانون المالي لليبيا، وتعديلاته، الذي منح وزارة المالية صلاحية إعداد الميزانية وإحالتها إلى مجلس النواب لإقرارها ثم رئيس الدولة للمصادقة عليها وإصدارها. وفي حالة عدم إقرار الميزانية الجديدة قبل السنة المالية يسمح القانون للحكومة بفتح اعتمادات شهرية مؤقتة على أساس جزء من اثني عشر من اعتمادات السنة السابقة.

وبينما يصف القانون هذه الاعتمادات بـ"الموقتة"، يقول أحمد إن الحكومات المتعاقبة في طرابلس "استمرت بسخرية" في تنفيذها لسنوات تحت إشراف الدول الكبرى التي ظنت أنها ستكون "لمرة واحدة". أما الإنفاق في الشرق، فيوضح الخبير الاقتصادي أنه اعتمد على سندات خزينة أصدرها المصرف المركزي في بنغازي لمدة طويلة، كذلك قروض من البنوك مسجلة كديون على الحكومة فيما استمر تمويل المرتبات من الترتيبات المالية في طرابلس.

صعود "غول" المرتبات… وأفول نجم التنمية

تظهر الميزانيات الموحدة منذ سقوط نظام العقيد معمر القذافي وحتى العام 2014 وكذلك بيانات الإنفاق والإيرادات الصادرة عن مصرف ليبيا المركزي بعد ذلك تغوّلاً لبند المرتبات بإجمالي النفقات العامة لليبيا وأفول نجم مخصصات التنمية.

فبينما بلغت مخصصات المرتبات في آخر ميزانية في عهد القذافي، عام 2010 تحديداً، نحو 8 مليارات و562 مليوناً و566 ألف دينار من إجمالي النفقات المقدرة بنحو 57.5 مليار دينار، وصلت في عام 2023 إلى 60 مليار دينار من إجمالي نفقات بلغت 122.7 مليار ديناراً.

وخصصت ميزانية 2010 لمشروعات التنمية 29 ملياراً و347 مليوناً و844 ألف دينار وهو رقم لم تعرفه ليبيا مذاك الحين إذ بلغت مخصصات هذا البند في 2011 نحو 5 مليارات دينار، ودار في فلك 19 مليار دينار في عامي 2012 و2013 ثم هبط إلى 9 مليارات في 2014 وسجل في 2023 نحو 12 مليار دينار، وفق بيانات المصرف المركزي.

لتفسير هذه الملاحظات، يتحدث المستشار الليبي المتخصص في شؤون النفط والغاز، علي الفارسي، عن "بطالة مقنعة" ظهرت خصوصاً في عهد حكومة الوحدة الوطنية إذ توسّعت في التعيينات دون النظر إلى احتياجات المؤسسات العامة، ويقول لرصيف22: "آلاف العاملين في القطاع العام لا يؤدون وظائف وباتوا عبئاً على مؤسساتهم. هناك مؤسسات تحتاج إلى 4000 موظف لكن نجد أن عدد العاملين بها يصل إلى 50 ألفا".

حتى عام 2014، كانت تصدر ميزانية موحدة تغطي جميع ربوع ليبيا، لكن مذاك التاريخ أطل الانقسام برأسه مع أزمة تسليم السلطة بين المؤتمر الوطني (الجسم التشريعي آنذاك) والبرلمان المنتخب حديثاً، مدشناً حقبة جديدة تتقاسم فيها السلطة حكومتان إحداهما في الشرق يعتمد لها مجلس النواب ميزانية سنوياً لكن المصرف المركزي لا ينفذها، وأخرى في الغرب تخطت البرلمان ولجأت إلى ما يعرف بـ"الترتيبات المالية"

أما عن بند التنمية، فيوضح الفارسي أن أغلب مخصصاته تنفق على الإعمار والبنى التحتية وجزء بسيط منها يذهب لمشاريع إعادة تفعيل المنطقة الحرة بنغازي والمنطقة الحرة سرت وميناء سرت الاستراتيجي الذي يعد حلقة الوصل لحركة البضائع من أفريقيا إلى أوروبا، داعيا إلى رفع مخصصات مثل هذه المشاريع لقدرتها على تمويل نفسها مستقبلاً فضلاً عن حلحلة أزمات القطاع الزراعي في الجنوب.

واستمر النفط عنصراً ثابتاً في تمويل ما يتجاوز الـ90% من الميزانية العامة في ليبيا سواء قبل سقوط النظام أو بعده، لكن  الخبير النفطي يتحدث عن مشكلة تقنية وفنية تعوق رفع الإنتاج الذي يدور حول مليون و200 برميل يومياً، لاستغلال ارتفاع الأسعار الحالي، ويقول: "المؤسسة الوطنية للنفط تحتاج شهرياً إلى أموال لشراء معدات التشغيل وقطع الغيار، ولا تستطيع رفع الإنتاج دون تمويل مستمر"، ودعا إلى ضرورة "تحييد" المؤسسة عن الصراع السياسي وتوفير مستلزماتها وحاجتها من الأموال والنقد الأجنبي.

وحلت ليبيا في نهاية 2021 ضمن أكبر عشرة بلدان من حيث احتياطيات النفط والغاز الطبيعي المؤكدة على مستوى العالم، حيث تمتلك نحو 3% من هذه الاحتياطيات، وفق بيانات أوردها البنك الدولي.

زيادة الإنفاق تفجر خلافاً بين الدبيبة والكبير

وعلى الرغم من الاضطرابات التي شهدتها ليبيا خلال العشرية الأخيرة إلا أن قطار النفقات واصل طريقه نحو الارتفاع باستمرار، إذ تظهر ميزانية عام 2010 آخر ميزانية في عهد القذافي، أن الإنفاق العام للدولة بلغ  57.5 مليار دينار لكن هذا الرقم وصل إلى 68.5 مليار دينار خلال 2012 في أول ميزانية بعد الثورة، ثم قفز إلى 122.7 مليار دينار في 2023، وفق بيانات المصرف المركزي.

وكانت هذه النقطة بالذات محور سجال تفجر بين رئيس حكومة الوحدة الوطنية،  عبد الحميد الدبيبة، ومحافظ المصرف المركزي، الصديق الكبير، في شباط/ فبراير الماضي، إذ تساءل الأخير عن كيفية زيادة المرتبات والمنح التي وعد بها الأول خلال الاحتفالات الأخيرة لذكرى الثورة، خصوصا في ظل تراجع حجم الإيرادات المتوقعة للعام 2024 إلى مستوى 120 مليار دينار.

واتهم الكبير في خطاب وجّهه إلى الدبيبة الحكومات المتعاقبة بـ"التوسع غير المدروس" في الإنفاق العام خصوصاً الاستهلاكي الذي يستحوذ على أكثر من 95% من الإنفاق العام حيث تشكل المرتبات وحدها 60% منه، إذ قفزت من 33 مليار دينار خلال 2021 إلى 65 مليار عام 2023.

وفي الاتجاه نفسه، يؤكد أحمد أن هناك "زيادة غير منطقة" في الإنفاق دون وجود أي برامج لضبطه، مع محدودية الإيرادات لفترة طويلة من العقد الماضي إما بسبب انهيار أسعار النفط أو إغلاق التصدير من الموانئ النفطية، ويقول:"مع سقوط النظام السابق سقطت الدولة نفسها وآلياتها الضبطية فانفجر الإنفاق دون مسطرة للقياس أو ميزانية قانونية".

ورافق ذلك في اعتقاد الخبير الاقتصادي "جهل من النخبة الحاكمة سواء التنفيذية أو النقدية بآثار ذلك على الاقتصاد والاستقرار، وتخيلها في ضوء صراعها من أجل البقاء أنه برشوة الجمهور عن طريق المرتبات والتعيين في الحكومة سوف تضمن الاستمرار في السلطة". وإذا كان هذا هو الوضع في بند المرتبات، فإن الوضع في بنود التشغيل والتنمية والدعم أكثر سوء "فالفساد يأتي أساساً من النفقات على هذه البنود: ففي غياب أي رقابة فعالة ومحاسبة دقيقة يتسم الإنفاق بنوع من السخرية"، وفق أحمد.

وارتفع بند الدعم بما في ذلك دعم المحروقات من 20.8 مليار دينار عام 2021 إلى 61 مليار دينار خلال عام 2022، وفق خطاب الكبير الذي توقع أن يفوق 61 مليار دينار في 2023 منها 41 مليار دينار لدعم المحروقات و40 مليار دينار لدعم الكهرباء ليصل إجمالي نفقات الدعم المباشر وغير المباشر إلى 102 مليار دينار سنوياً.

ويرى الفارسي أن رفع الدعم مهم لمنع التهريب وإهدار المال العام ولكن شرط مراعاة اعتماد آلية تضمن عدم إلحاق أضرار بالمواطن، بينما يؤكد أحمد رفضه الإلغاء الكامل والفجائي لرفع الدعم عن المحروقات لأسباب تتعلق بمستوى معيشة الأفراد والنمو الاقتصادي ويقترح بدلاً من ذلك "إصلاحاً تدريجياً سريعاً".

جدل حول "ضريبة الدولار"... فما وضعها في الميزانية؟

وفي 14 آذار/ مارس، استجاب عقيلة لمقترح الكبير وأصدر قراراً بتطبيقه حتى نهاية العام الجاري، ما أثار جدلاً واسعاً وصل حد الطعن عليه قضائياً وهو ما يفسره الفارسي شارحاً "استهدف القرار تغطية العجز ولكنه جاء على حساب المواطن وعزز وجود السوق الموازية للعملة وساهم في ارتفاع أسعار الدولار، فيما لم ينفذ المصرف المركزي وعوده بتوفير العملات الصعبة".

وفي حديثه لرصيف22 يرى أحمد أن "ضريبة الدولار" يجب ألا تكون مانعاً أمام إقرار الميزانية، مستشهداً بخفض المصرف المركزي قبل ثلاث سنوات قيمة الدينار بمعدل 240% ما وفر للدولة 85 مليار ديناراً إضافي سنوياً، ويقول: "الدخل المورد من الضريبة يعتبر إضافة للدخل الحكومي وليس انقاصاً منه وسوف يستخدم في إطفاء الدين العام الذي وصل رسمياً إلى 150 مليار دينار".

هل ينفذ "المركزي" ميزانية حماد؟

ورسم تقرير صادر عن البنك الدولي في تشرين الأول/ أكتوبر الماضي واقعاً قاتماً لتأثيرات كارثية للانقسام الذي تعيشه ليبيا على مواطنيها، إذ أظهر انخفاض نصيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي بنسبة 50% بين عامي 2011 و2020، في حين كان من الممكن أن يرتفع بنسبة 68% لو واصل الاقتصاد السير في اتجاهه قبل اندلاع الصراع.

"حكومة الدبيبة ليس لديها أي أساس تشريعي للصرف عدا قاعدة 1/12 وواضح أنها غير شرعية، لكن المشكلة في ليبيا أن القواعد الشرعية لا يؤخذ بها، وهذا سيضعنا في مأزق أخلاقي أمام العالم ينتهي إما بتجميد الأموال الليبية غير الشرعية أو عدم التعامل مع ليبيا بالأساس لأن هذا يهز كل ركائز الحداثة"

وللخروج من هذا المأزق، اقترح الكبير، في خطابه إلى عقيلة، ثلاثة إجراءات أولها سرعة إقرار ميزانية موحدة وترشيد الإنفاق العام وإعادة النظر في بعض السياسات المالية، وثانيها معالجة الإنفاق الموازي المجهول المصدر، وثالثها إقرار حكومة موحدة وتوحيد الإنفاق العام.

رغم ذلك يرى الفارسي أن "المصرف المركزي سيستمر في سياسته السابقة ولن يعتمد موازنة لأي طرف… لن تكون هناك ميزانية هذا العام إلا بعد الانتخابات"، وهو نفس اتجاه الجديد الذي يقول لرصيف22 إن "حكومة الوحدة الوطنية هي من تتولى الإنفاق على كامل التراب الليبي وهناك قطيعة كاملة بينها وبين مجلس النواب، وبالتالي فهي ليست معنية بهذه الميزانية ولن تلتزم بها ولا بتنفيذ بنودها".

يلوّح افحيمة باللجوء إلى القضاء في حالة رفض تنفيذ الميزانية ويوضح: "بحكم الأمر الواقع الكبير هو من يناط به صرف أبواب الميزانية على الحكومة وفقاً للقانون؛ لكن إذا ما رفض تنفيذها، وهذه ليست سابقة، يستطيع مجلس النواب أو أي مواطن أو جهة صاحبة مصلحة رفع دعوى قضائية مباشرة ضد المصرف ومحافظة، والقضاء قادر على حل هذه المشكلة".

وبعيداً عن ذلك، يرى أحمد أن على البرلمان اعتماد ميزانية للإنفاق بغض النظر عن ماهية الحكومة، والمصرف المركزي ملزم بتوفيق الإنفاق مع المخصص من الميزانية للقضاء على "الإنفاق المزدوج" ويضيف: "حكومة الدبيبة ليس لديها أي أساس تشريعي للصرف عدا قاعدة 1/12 وواضح أنها غير شرعية، لكن المشكلة في ليبيا أن القواعد الشرعية لا يؤخذ بها، وهذا سيضعنا في مأزق أخلاقي أمام العالم ينتهي إما بتجميد الأموال الليبية غير الشرعية أو عدم التعامل مع ليبيا بالأساس لأن هذا يهز كل ركائز الحداثة".