الدولة العميقة تحاصر محاولات التعافي… كيف تُهدّد القوانين الشكلية مستقبل لبنان المالي؟

خلال هذا العام، رُهنت آمال كبيرة على الأداء الاقتصادي للحكومة اللبنانية بقيادة نواف سلام، بوصفها الأولى بعد انتخاب رئيس الجمهورية جوزيف عون، ولكونها الحكومة المكلّفة بقيادة مرحلة مفصلية من تاريخ البلاد الحديث. وقد تركّزت الأنظار على قدرة الحكومة على إبرام اتفاق مع صندوق النقد الدولي، باعتباره المدخل الأساسي لعودة لبنان إلى الساحة المالية الدولية واستقطاب الاستثمارات الخارجية.

ورغم ذلك، لم يُنجز من الحزمة الإصلاحية سوى تعديل قانون السرية المصرفية، إضافة إلى قانون إصلاح القطاع المصرفي الذي أُقرّ في 31 تموز 2025، والذي لا تزال ردود الفعل تتوالى بشأنه، فيما يبقى إقرار قانون الفجوة المالية الضروري لتفعيل قانون الإصلاح المصرفي وتنفيذه، معلّقاً بانتظار إنجازه وإحالته على مجلس النواب.

قانون إصلاح المصارف… بلا جدوى؟

يؤكد النائب في مجلس النواب اللبناني، إبراهيم منيمنة، لرصيف22، أن قانون إصلاح المصارف "من القوانين الأساسية التي يطالب بها صندوق النقد الدولي، وهو قانون يجب أن يأتي متلازماً ومتكاملاً مع قانون تحديد الفجوة المالية"، شارحاً أن إقرار قانون إصلاح المصارف قبل إقرار قانون الفجوة المالية "جعله بلا تطبيق، لأنه لا يمكن تنفيذ أي إعادة هيكلة من دون تحديد حجم الخسائر وتوزيعها".

محاولات الإصلاح في مواجهة الدولة العميقة… قوانين شكلية بلا تنفيذ، ومصالح سياسية تتقاطع مع المصارف لعرقلة المحاسبة، ما الذي يعرقل إقرار قانون الفجوة المالية في لبنان؟

ويشير منيمنة إلى أن القانون في حد ذاته يحمل إيجابيات مهمة، أبرزها أنه يضع أُسساً علمية واضحة لعمليات إفلاس المصارف، بعيداً من الفوضى التي رافقت الأزمة الحالية. وقد اعتمد القانون نظام الغرفتين، لتوزيع الصلاحيات بين غرفة تُعنى بإعادة هيكلة المصارف، وغرفة ثانية تُعنى بفضّ الخلافات واتخاذ القرارات النهائية، على حد قوله. لكن نقطة الإشكال، والحديث لا يزال لمنيمنة، "كانت في تركيبة الغرفة الثانية، ولا سيّما لناحية التمثيل الذي يفتح الباب أمام تضارب المصالح، خصوصاً وأن المؤسسة الوطنية لضمان الودائع تساهم فيها المصارف نفسها بشكل أساسي… هذه الإشكالية يؤكد صندوق النقد أنها تُفقد عملية إعادة الهيكلة عنصر الحياد المطلوب".

استقلالية ناقصة ومخاوف من الانحياز للمصارف

يوضح منيمنة أن صندوق النقد شارك ملاحظاته على القانون، وأن نقاشات جديدة تُفتح حالياً لإجراء تعديلات إضافية عليه مع ضغوط سياسية ونقاش تقني حول بعض بنود القانون، متابعاً "يُصرّ الصندوق على معايير واضحة ومتجانسة مع أفضل الممارسات الدولية"، ومشدّداً على أن "مصلحة لبنان تكمن في أن يكون لدينا قانون يُعطي الحقوق، ويحافظ على حقوق الدولة والمودعين، ويلتزم بالمعايير الدولية بتراتبية الخسائر".

ويلفت منيمنة أيضاً إلى أن "استقلالية الجهة التي ستدير عمليات إعادة الهيكلة غير مكتملة حتى الآن، مما يثير الخشية من انحيازها للمصارف. فالمراجعات والطعون أمام الهيئات المختصّة قد تمتد زمنياً، وتعطي المصارف فسحةً للمماطلة".

أما في ما يخص حقوق المودعين، فيرى منيمنة أن القانون يتضمّن نقلةً نوعيةً، إذ يعطي الأولوية للمودع عبر جدول واضح يحدّد تراتبية تحمّل الأعباء، "على عكس ما يجري اليوم حيث تُحمّل الخسائر للمودعين بدل تحميل المسؤولية للجهات التي استفادت بالدرجة الأولى مما حصل طوال العقود الماضية".

قانون الفجوة المالية… العقدة الأساسية في مسار التعافي

لكن التحدي الأكبر يبقى في إقرار قانون الفجوة المالية، الذي يعتبره الجزء الأكثر حساسية، والمسألة الأكثر تسييساً. فالخلافات داخل مجلس النواب والتأخير داخل الحكومة مرتبطان بشكل مباشر بالصراع على كيفية توزيع الخسائر، في ظل ضرورة الالتزام بمعايير صندوق النقد، ووجود عراقيل تضعها بعض الجهات السياسية في لبنان التي تتقاطع مصالحها مع المصارف، وتحاول تسويق سرديات إعلامية مضلِّلة للحفاظ على مصالحها، وفق تعبير منيمنة.

ورداً على سؤال حول ما إذا كانت هذه القوانين ستعيد الثقة إلى المودعين، يجيب منيمنة بوضوح: "استعادة الثقة من دون محاسبة مستحيلة. كيف سيطمئن المودع بأن الأزمة لن تتكرّر طالما لم يُحاسَب أحد؟ المصارف تراهن على عامل الوقت، وعلى أن الناس ستتعب وتنسى، لكن هذا غير واقعي".

ويُردف منيمنة: "المجتمع الدولي لم يعد يُظهر ثقةً في المنظومة اللبنانية، وقد بدا ذلك واضحاً في الاجتماع الأخير في واشنطن، حيث ظهرت تباينات داخل الوفد اللبناني نفسه، وفشل في تقديم رؤية إصلاحية موحَّدة". كما أن النقاشات الطويلة حول قانون إعادة الهيكلة وتعديله المستمر، "تدل على غياب الإرادة، لا على وجود نية إصلاحية".

ويعيد منيمنة التذكير بأن صندوق النقد كان قد اشترط سابقاً مجموعة قوانين إصلاحية، بما فيها تعديل السرية المصرفية، وإعادة هيكلة المصارف، وتحديد الفجوة المالية. ومع ذلك، لم تتوافر حتى الآن دينامية إصلاحية حقيقية. ويذهب في وصف هذا الوضع بالقول إن "الدولة العميقة ومصالحها تقودان المؤسسات، والفساد بات يُعامل كثقافة عامة، لا كاستثناء يجب محاربته".

"غياب الإرادة السياسية، والذهنية المتسلّطة التي تتجاهل مصالح الناس، يجعلان عملية الإصلاح حلماً بعيد المنال إذ تكتفي المنظومة بإجراءات شكلية لإرضاء المجتمع الدولي من دون أي تغيير فعلي"، يختم منيمنة حديثه إلى رصيف22.

من القائمة "الرمادية" إلى "السوداء"... لبنان تحت مجهر الخطر الدولي فيما الثقة مفقودة دولياً في ظل استمرار غياب الإرادة السياسية والمحاسبة. فما الذي ينتظر الاقتصاد اللبناني في 2026؟

الثقة مفقودة دولياً

بدوره، يرى الخبير الاقتصادي باتريك مارديني، في حديثه إلى رصيف22، أن إصلاح القطاع المصرفي في لبنان "لا يمكن أن يتحقَّق عبر قانونٍ واحد، بل يحتاج إلى ثلاثة مسارات تشريعية مترابطة تشكّل مجتمعةً الأساس لأي عملية تعافٍ مالي حقيقية"، ويفصّل هذه المسارات التشريعية في: تعديل قانون السرية المصرفية، ومعالجة أوضاع المصارف، وتحديد آلية توزيع الخسائر (الفجوة المالية).

ويشير مارديني إلى أن القانون الذي أُقِرّ لمعالجة أوضاع المصارف يتضمّن نقاطاً إيجابية، لكنه أثار أيضاً ملاحظات جوهرية، سواء محلياً أو من جانب صندوق النقد الدولي. فالقانون ينصّ على إنشاء لجنة لإعادة هيكلة القطاع المصرفي، إلا أن بعض أعضائها يواجهون تضارب مصالح، مما يطرح تساؤلات حول استقلالية القرارات.

كما يشرح أن جوهر الخلاف يكمن في تحديد الخيارات المتاحة في حال تعثّر أي مصرف، متسائلاً: "هل تتم تصفية المصرف وتوزيع أصوله على المودعين؟ هل تُستبدل الإدارة؟ هل تُعاد هيكلة رأس المال أو تُدمَج المصارف الضعيفة؟"، ومستدركاً بأن هذه النقاط لا تزال موضع نقاش واسع، خصوصاً أن القرارات ستحدّد مصير آلاف المودعين، وتوجّه المرحلة المقبلة من التعافي المالي.

ويتفق مارديني مع حديث منيمنة حول أن قانون الفجوة المالية (توزيع الخسائر) هو العقدة الأساسية التي لا تزال تعرقل الإصلاح وأنه يجب أن يُقر في أقرب وقت ممكن، لافتاً إلى أن "النقاش لم يُحسم بعد حول من يتحمّل الخسائر التي تفوق الـ 70 مليار دولار".

مخاوف من "اللائحة السوداء"

على الرغم من الضغوط المتواصلة من صندوق النقد الدولي ومرور سنوات على اندلاع الأزمة المالية، لا يزال المسار الإصلاحي في لبنان يتقدّم ببطء شديد. وفي حين أن بعض القوانين التي أُقرّت أخيراً تعكس شيئاً من النظرة الإيجابية التي قد تُحسّن صورة البلاد أمام المجتمع الدولي، إلا أنّ كثيراً من هذه التشريعات شكلية أكثر من كونها تعكس تغييراً بنيوياً فعلياً.

ويتزامن البطء في التنفيذ مع زيادة المخاوف من احتمال إدراج لبنان على "اللائحة السوداء" لمجموعة العمل المالي الدولية (FATF)، في حال لم يُحرِز تقدّماً ملموساً في الإصلاحات المالية والرقابية. وبعد وضعه على اللائحة الرمادية في تشرين الأول/ أكتوبر 2024، مُنح لبنان مهلة تمتد حتى شباط/ فبراير 2026 لتصويب أوضاعه وتنفيذ الإجراءات المطلوبة.

"الشراء العام"… حاجة إلى صلاحيات أوسع

وفيما اعتُبر إقرار قانون الشراء العام وتعزيز منظومة مكافحة الفساد وتشكيل الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، خطوات لافتة على المستوى النظري، ظل التطبيق على أرض الواقع يكشف فجوة واسعة بين النص القانوني والممارسة الفعلية داخل مؤسسات الدولة.

في هذا الصدد، يوضح الخبير الاقتصادي، مارديني، أن قانون الشراء العام أحد أهم القوانين الإصلاحية في لبنان، نظراً إلى دوره المركزي في ضبط الفساد في الصفقات العمومية، شارحاً "يشكّل الإنفاق العام عبر المشتريات الحكومية أحد أبرز أبواب الإهدار والفساد إذ غالباً ما تدفع الدولة أسعاراً أعلى من قيمتها الفعلية مقابل تلزيمات وصفقات، وتتسلّم في المقابل خدمات رديئة الجودة نتيجة غياب المنافسة الحقيقية ووجود شبهات في آليات التلزيم".

ويشير مارديني إلى أنّ قانون الشراء العام جاء ليُعزّز الشفافية عبر إخضاع كامل إنفاق الدولة إلى منظومة واضحة وموحَّدة، تقوم على مبادئ المنافسة بين العارضين وفق مبدأي: العلنية، والشفافية. فالقانون يهدف إلى كسر نمط الصفقات التي تُفصَّل على قياس شركات محدَّدة، وإعادة الاعتبار للمنافسة العادلة التي تحفِّز الجودة وتُخفّض كُلفة الخدمات على الدولة والمواطن".

ورغم أهمية قانون شراء العام، الذي كانت له تجارب ناجحة في وقف صفقات لا سيّما في قطاع الاتصالات، لا يزال يواجه ثغرات بنيوية ناتجة من الإرث السابق لإدارة المناقصات في لبنان. من هنا، يشير مارديني: "الإدارة قبل صدور القانون، لم تكن تملك القدرة على مراقبة جميع الصفقات العمومية، وكانت تُجري بعض المناقصات من دون أن تكون الجهة المخوّلة بتنفيذ الشراء العام كاملاً".

ومع القانون الجديد، ورثت إدارة المناقصات دوراً موسّعاً، لكنها لا تزال تفتقد إلى صلاحيات أساسية أبرزها: "عدم القدرة على وقف المناقصات المخالِفة للقانون، لعدم امتلاكها سلطة تنفيذية كاملة على جميع الإدارات، واقتصار دورها على رفع التقارير للجهات المختصة من دون إمكانية التدخَّل المباشر".

ويرى مارديني أن هذا القصور يجعل من الصعب إيقاف الصفقات المشوبة بعيوب قانونية أو شبهات فساد، بما يستدعي، وفق رأيه، توسيع صلاحيات هيئة الشراء العام وتمكينها من اتخاذ قرارات ملزمة توقف المخالفات عند وقوعها.

ويضرب مارديني مثالاً لذلك بأن غالبية الصفقات أو التلزيمات في الدولة اللبنانية، تظهر في طياتها "العارض الوحيد" الذي يظهر عند إقرار تلزيمات أو مناقصات، مشيراً إلى أن "العارض الوحيد هو أكبر مؤشِّر على وجود مشكلة في دفتر الشروط، لأن الدفاتر التي تُفصَّل على قياس شركة واحدة تؤدّي حتماً إلى غياب المنافسة". لذلك، يعتبر الخبير الاقتصادي أن من مهام هيئة الشراء العام، "ضمان دفاتر شروط مفتوحة ومرنة تجذب عدداً كبيراً من العارضين، تعزيز شروط المنافسة الحقيقية، والتدخّل عند غياب أكثر من عارض، لأن ذلك يشكّل علامة حمراء تستوجب التدقيق".

ويتابع مارديني بأن تحقيق المنافسة هو حجر الزاوية في الشراء العام، إذ يؤدّي إلى تحسين الخدمة وخفض الكلفة على الدولة والمواطن، ويمنع تمرير الصفقات عبر مسارات ملتوية، وفق تعبيره.

حاول رصيف22 التواصل مع رئيس هيئة الشراء العام، جان العليّة، الذي فضّل عدم الحديث عن تجربة الهيئة في الفترة الراهنة، لا سيّما وأنهم بصدد إصدار تقرير سنوي يشرح عمل الهيئة والإنجازات التي تحققت، والعقبات التي تطال عملهم.

الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد… إنجازات أولية وموارد محدودة

ومن بين القوانين التي أُقرّت وحظيت باهتمام محلي ودولي، يبرز قانون مكافحة الفساد وإنشاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد بموجب القانون 175/2020، باعتباره خطوة محورية في مسار ترسيخ الشفافية واستعادة الثقة بالمؤسسات العامة في لبنان. منح القانون هذه الهيئة صلاحيات واسعة، من بينها التدقيق في التصاريح المالية، واستقبال الشكاوى والتحقيق فيها، والإشراف على تطبيق حق الوصول إلى المعلومات، إلى جانب إصدار التقارير السنوية ومراقبة ملفات الإثراء غير المشروع. ورغم حداثة التجربة، بدأت الهيئة في تبنّي دور رقابي ناشئ، إلا أنّ عملها لا يزال يصطدم بتحديات كبيرة، أبرزها نقص الموارد، وضعف تجاوب الإدارات العامة، وتأخّر إصدار بعض المراسيم التطبيقية، ما يقيّد قدرتها على ممارسة دورها الكامل ضمن المنظومة الإصلاحية التي يطالب بها المجتمع الدولي.

وفي هذا السياق، يقول رئيس الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، القاضي كلود كرم، في تصريح لرصيف22، إن "الهيئة تمارس دوراً وقائياً أساسياً يهدف إلى الحد من فرص الفساد قبل وقوعه. وذلك من خلال، متابعة تنفيذ قانون حق الوصول إلى المعلومات والتأكد من التزام الإدارات العامة بالشفافية".

أما أبرز إنجازات الهيئة على حداثة تجربتها، فهي "متابعة شكاوى وحق الوصول إلى المعلومات، إذ بتّت الهيئة عدداً كبيراً من الشكاوى وقد نشرت قراراتها بشكل علني عبر موقعها، مما عزّز مبدأ المحاسبة. وعالجت الهيئة، ملفات الذمة المالية، عبر التدقيق في التصاريح المالية، لكن الطابع السري لهذه الملفات يمنع كشف التفاصيل للرأي العام"، وفق كرم.

ومن مهام الهيئة، استقبال شكاوى الفساد، التي يتم التعامل معها بسرية تامة وفقاً للقانون، ولا يطّلع عليها سوى الهيئة وأصحاب الصفة. كما تساهم في إعداد التقييم الوطني لمخاطر الفساد في القطاع العام، وهو من أبرز المتطلبات الأساسية لخروج لبنان من اللائحة الرمادية. وقد أنجزت الهيئة التقييم ورفعته إلى الجهات المعنية، استجابة لطلب المجتمع الدولي، مما يُشكّل خطوة إصلاحية محورية.

في لبنان، الفساد يتحدى "الشراء العام"، وتكرار مشهد "العارض الوحيد" يفضح تفصيل الصفقات وغياب المنافسة في حين تفتقد هيئة الشراء العام الصلاحيات التنفيذية لوقف المخالفات، ما يُبقي أبواب الإهدار مفتوحة رغم وجود النصوص القانونية الإصلاحية

تحديات تعرقل عمل الهيئة

رغم الصلاحيات الموسّعة، تواجه الهيئة مجموعة من العقبات أبرزها، نقص الموارد البشرية والمالية. ويشير كرم إلى أنها "تعمل حالياً بثلاثة موظفين فقط، رغم أن ملاكها القانوني هو 85 موظفاً. وفي آخر جلسة لمجلس الوزراء، تمت الموافقة على إجراء مباراة لتعيين 18 موظفاً كمرحلة أولى، مما يشكّل خطوة أساسية لتفعيل الجهاز الإداري".

ورداً على سؤال حول احتمال وجود ضغوط سياسية مباشرة و/ أو تدخّل في عمل الهيئة، نفى كرم ذلك، مستطرداً "لا تُمارَس ضغوط سياسية على عمل الهيئة، لكن العقبات الفعلية مرتبطة بالقدرات التشغيلية والبنية الإدارية غير المكتملة"، متابعاً "هناك حاجة إلى إدخال تعديلات تنظيمية وقانونية على بعض القوانين المرتبطة بمكافحة الفساد، لتسهيل مهام الهيئة"، دون أن يذكر تحديداً المواد الواجب تعديلها.

وفي المحصّلة، يظهر أن الطريق نحو الإصلاح في لبنان لا يزال طويلاً وشائكاً، فيما يكشف مسار القوانين الإصلاحية فجوةً واسعة بين الإرادة المُعلنة والممارسة الفعلية.

*أُنتج هذا التقرير بالتعاون مع فريدريش إيبرت - مكتب لبنان FES.