عن "خذلان" الأمم المتحدة للشمال السوري... قراءة في القانون ومخرجاته

على مدى ثلاثة أيام طويلة بعد الزلزال الذي ضرب جنوب شرق تركيا، في 6 شباط/ فبراير الماضي، ظلّ آلاف الأشخاص في شمال غرب سوريا محاصرين تحت الأنقاض، من دون مساعدة من الأمم المتحدة.

إثر الزلزال المدمّر، تضرّر الطريق الذي يصل تركيا بالمعبر الحدودي في شمال غرب سوريا، والمُسمّى بـ"باب الهوى"، الذي يُعدّ المعبر الرسمي الوحيد المصرّح به لتسليم مساعدات الأمم المتحدة، على الرّغم من أنّه على حدّ قول محلّلة سوريا في مجموعة الأزمات الدوليّة (International Crisis Group) دارين خليفة، "يوجد مليون طريق إلى سوريا"، مشيرةً إلى أنّ "الأمم المتحدة كان يجب أن يكون لديها تفسير أكثر حكمةً للتفويض، واستخدام معابر أخرى إذا كان هذا المعبر غير صالح للعمل".

كان "باب الهوى" المعبر الوحيد في كانون الثاني/ يناير الماضي، الذي سمح مجلس الأمن للأمم المتحدة باستخدامه، حيث كانت ثلاثة معابر حدوديّة أخرى على الأقل مفتوحةً بشكل غير رسمي وتعمل بشكلٍ غير رسميّ، وهي: باب السلامة، جرابلس والرّاعي. في غضون ذلك، لم يكن النظام السوري -الرّسمي- يسمح بإيصال مساعدات كافية إلى شمال غرب سوريا الخاضع لسيطرة المعارضة، من دمشق. لذلك، قررت الأمم المتحدة أن تنتظر، في حين كان الموت يخيّم فوق تلك المنطقة.

داخل مدنٍ ممزّقة في شمال غرب سوريا، ومن بين الأنقاض، رفع الناجون أعلام الأمم المتحدة رأساً على عقب كتعبير عن الاعتراض والإحباط. تُظهر إحدى الصور جملة "نحنا متنا... شكراً لخذلانكم"، مكتوبةً بخطّ اليد على لوحٍ منهار في بحر من الخرسانة المدمّرة. في المقابل، وفي اعتراف لافت للنظر، صرّح منسّق الإغاثة في حالات الطوارئ التابع للأمم المتحدة مارتن غريفيث: "لقد خذلنا حتى الآن الناس في شمال غرب سوريا. إنّهم محقّون في ما يشعرون به من إحباط بسبب التخلّي عنهم. واجبي والتزامنا هو تصحيح هذا الفشل بأسرع ما يُمكن".

داخل مدنٍ ممزّقة في شمال غرب سوريا، ومن بين الأنقاض، رفع الناجون أعلام الأمم المتحدة رأساً على عقب كتعبير عن الاعتراض والإحباط

جذور الفشل

جذور هذا الفشل المُدمّر، المُقاس بالأرواح المفقودة، ترجع بالطبع جزئيّاً إلى السياسة إذ لا تريد وكالات الأمم المتحدة الابتعاد كثيراً عن مصلحة النظام السوري، ولكنّه أيضاً نتيجة تفسيرٍ ضيّق للغاية للقانون الدّولي.

سنة 2014، وردّاً على رفض الحكومة السوريّة السماح بإيصال مساعداتٍ كافية من دمشق إلى المناطق التي تسيطر عليها المعارضة في شمال سوريا وشمال غربها، أصدر مجلس الأمن القرار رقم 2165 (2014)، الذي صرّح في البند 2 بأنّ "الوكالات الإنسانية التابعة للأمم المتحدة وشركاءها المنفذين، يؤذن لها باستخدام الطرق عبر خطوط النزاع والمعابر الحدوديّة باب السلام وباب الهوى واليعربيّة والرمثا، بالإضافة إلى المعابر التي تستخدمها بالفعل، من أجل ضمان وصول المساعدات الإنسانيّة (...) مع إخطار السلطات السوريّة بذلك (...)".

كان هذا القرار مهماً، لأنّه مَهّد الطريق أمام المساعدات الإنسانيّة بشكلٍ لا جدال فيه عبر تلك الطرق. في المقابل، وللأسف، عملت أيضاً على ترسيخ تفسيرٍ للقانون الدولي يرى بأنّه في حالة غياب هذا الإذن، فإنّ تقديم المعونة الإنسانية داخل المناطق التي تسيطر عليها المعارضة، بالتعاون مع السلطات المحليّة، من القواعد في البلدان المجاورة، يُعدّ أمراً غير قانوني.

تمّ الطعن في هذا التفسير من قبل المحامين الدوليين سنة 2014، وقد تمّ الاعتراض عليه منذ ذلك الحين، وبموجب القانون الدولي الإنساني، لا يجوز للأطراف حجب الموافقة إلّا لأسبابٍ قانونيّة وجيهة، وليس لأسباب تعسفيّة. على سبيل المثال، قد ترفض الأطراف الموافقة مؤقتاً لأسبابٍ تتعلّق بـ"الضرورة العسكريّة" حيث ستتم عمليات عسكريّة وشيكة على الطريق المُقترح للمساعدة. مع ذلك، لا يمكنهم قانوناً حجب الموافقة لإضعاف مقاومة العدو، أو التسبّب في تجويع المدنيين، أو رفض المساعدة الطبيّة. في حالة حجب الموافقة لهذه الأسباب التعسفيّة، تكون عمليّة الإغاثة قانونيّةً من دون موافقة. ولكن في وقتنا الراهن، يبدو أنّ هذا التفسير الضيّق للقانون الدولي كان له تأثير مستمر في الأمم المتحدة.

ترسيخ التفسير الضيّق

لطالما نظرت روسيا إلى العمليّة العابرة للحدود على أنّها انتهاك للسيادة السوريّة، لذا وبسبب الفيتو الروسي في مجلس الأمن منذ سنة 2014، تقلّص تفويض مجلس الأمن للعمليّة العابرة للحدود في كلّ مرّة يتم فيها إصدار القرار للتجديد. أولاً، معبران حدوديان، باب الهوى والسلام (البند 3 من القرار رقم 2504/2020)، فقط لمدّة 6 أشهر (واستثناء معبري الرمثا واليعربيّة)، ثمّ واحد فقط، هو باب الهوى في شمال غرب سوريا (البند 2 من القرار رقم 2533/2020)، لمدّة 12 شهراً، ثمّ معبر باب الهوى الحدودي لمدّة 6 أشهر فقط (البند 2 من القرار رقم 2585/2021)، مع إمكانيّة التمديد لمدّة 6 أشهر إضافيّة مرهونة بصدور التقرير الموضوعي للأمين العام للأمم المتحدة.

والآن، تضرّر الطريق المؤدي إلى معبر باب الهوى، وعلى أي حال، حتى معبر واحد فقط كان لن يكون كافياً، بشكلٍ محزن، لنقل جميع الموارد والمعدّات اللازمة لسحب الناس من تحت الأنقاض.

بعد أيام من الزلزال، أعلنت الولايات المتحدة الأمريكيّة أنّها ستحاول تمرير قرار من مجلس الأمن يأذن باستخدم المزيد من المعابر الحدوديّة. كان علينا بالتأكيد متابعة هذا الأمر، ولكن أيضاً كانت هناك مشكلتان رئيسيّتان مع هذه الفكرة:

تقديم المساعدة الإنسانيّة المُحايدة لا يُعدّ انتهاكاً لسلامة أراضي الدولة المضيفة، ولا يُمثّل انتهاكاً لأي قاعدة أخرى من قواعد القانون الدّولي، فما الذي منع الأمم المتحدة من فعل ذلك؟

الأولى، هي أنّ روسيا من المحتمل أنها كانت ستستخدم حق النقض (الفيتو) ضدّه. منذ سنة 2014، وأكّدت الأخيرة بثبات أنّ العمليّة العابرة للحدود تشكّل انتهاكاً للسيادة السوريّة، وقد عرقلت باستمرار الجهود المبذولة لتوسيعها، أو حتى الحفاظ عليها عند المستويات الحاليّة. عندما وافقت روسيا على مضض في كانون الثاني/ يناير الماضي، على قرار يُعيد تفويض باب الهوى الحدودي (القرار رقم 2672/2023)، أعلنت أنّ القرار "فشل في عكس تطلّعات الشعب السوري"، الذي توقّع أن يحترم مجلس الأمن "وحدة أراضي سوريا وسيادتها". ليس هناك بالفعل، على الأقل علنياً وبشكل رسمي، أي سبب لافتراض أنّ روسيا ستوافق على توسيع العمليّة العابرة للحدود.

بالنسبة إلى المشكلة الثانية والأكثر تعقيداً في هذا الوضع، هي أنّها تتبنّى وترسّخ التفسير الضيّق نفسه للقانون الدّولي الذي تمّ ترسيخه لأوّل مرّة بموجب القرار 2165/2014، أي أنّه لا يمكن تقديم المساعدات الإنسانيّة العابرة لحدودٍ دوليّة من دون موافقة الدولة المضيفة أو إذن من مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، حتى لو كانت تلك المساعدة العابرة للحدود ستُقدَّم في إقليمٍ لا تُسيطر عليه الدولة المضيفة، بالتعاون مع السلطات المحليّة، كما هو مُقترح أعلاه، وهذا موضع خلاف متزايد، وهي متنازع عليها على أسس عدة منها:

- إنّ تقديم المساعدة الإنسانيّة المُحايدة لا يُعدّ انتهاكاً لسلامة أراضي الدولة المضيفة، ولا يُمثّل انتهاكاً لأي قاعدة أخرى من قواعد القانون الدّولي كما تذكر ريبيكا باربر في تقريرها حول حول قانونيّة المساعدات الإنسانيّة دون موافقة الدولة المضيفة. 

- في حالة الدول غير الأطراف في البروتوكول الإضافي الثاني المتعلّق بالنزاعات المسلّحة غير الدوليّة لاتفاقات جنيف المتعلّقة بحماية المدنيين وقت الحرب لعام 1949، لا يتطلّب القانون الدولي الإنساني العرفي موافقة الدولة المُضيفة من أجل تقديم المساعدة الإنسانيّة (حيث رجّحنا تطبيق المادة 3.2 المشتركة بين اتفاقات جنيف لعام 1949 التي لا تُشير إلى الحاجة "إلى موافقة الطرف السامي المتعاقد المعني" للنزاع المسلّح غير الدولي على تطبيق المادّة 18.2 من البروتوكول الإضافي الثاني التي تعترف بالحاجة إلى "موافقة الطرف السامي المتعاقد المعني"، كما ورد في ورقة الباحثَين البريطانيين، جاك سبروسون وإبراهيم عُلَبي، حول شرعيّة عمليات المساعدة العابرة للحدود في سوريا. 

- حتى إذا كان تقديم المساعدة الإنسانيّة من دون موافقة الدولة المضيفة غير قانوني للوهلة الأولى، فقد يتم استبعاد عدم شرعيّته على أساس الضرورة.

وفقاً لمشروع مواد لجنة القانون الدولي، فإنّ الضرورة قد تنفي عدم مشروعيّة السلوك الذي من شأنه أن ينتهك التزاماً دوليّاً

قضية الضرورة

لا توجد مساحة كافية في هذا المنشور لمعالجة كل هذه الأسباب، إنّما يمكننا بعد اطّلاعنا على الاجتهادات الصادرة بشأنها، وضع خلاصة الاستنتاجات التي رجّحنا بصوابيّتها. لكن، ما يبدو مناسباً بشكلٍ خاص للنظر فيه الآن -في أعقاب الزلزال المدمّر، حيث أصيب آلاف الأشخاص وهم من دون طعام وماء أو مأوى في منتصف الشتاء، حتى لو كانت نافذة البحث والإنقاذ مغلقةً- هي قضيّة الضرورة.

وفقاً لمشروع مواد لجنة القانون الدولي (ILC) بشأن مسؤوليّة الدول عن الأفعال غير المشروعة دوليّاً لسنة 2001 (المادة 25)، ومشروع المواد المتعلّقة بمسؤوليّة المنظمات الدوليّة لسنة 2011 (المادة 25)، فإنّ الضرورة قد تنفي عدم مشروعيّة السلوك الذي من شأنه أن ينتهك التزاماً دوليّاً. قد تنفي الضرورة عدم مشروعيّة تصرّف دولة أو منظمة دوليّة إذا كان هذا هو السبيل الوحيد لصون مصلحة أساسيّة من خطر جسيم ووشيك يتهدّدها.

ولم تحدّد لجنة القانون الدولي بشكلٍ شامل نوع المصالح التي يمكن عدّها "أساسيّةً"، من أجل تلبية نداء الضرورة، بَيْدَ أنّها قالت إنّ المصلحة قد تكون مصلحة "المجتمع الدولي ككل"، وإنّ هذا يشمل على سبيل المثال، "ضمان سلامة السكّان المدنيين" (تعليق الّلجنة رقم 15 على المادة 25).

اقترح الفقهاء الأكاديميون الذين نظروا في أنواع المصالح الأساسيّة التي قد تنشأ عنها ظروف الضرورة: "اهتمام المجتمع الدولي باحترام حقّ السكان المدنيين في المساعدة الإنسانيّة"، و"منع المعاناة الشديدة للسكّان المدنيين"، و"الحفاظ على الإمدادات الغذائيّة للسكّان"، و"تهديد خطير ووشيك" للسكّان المدنيين مثل المجاعة والأوبئة الكارثيّة.

مع أخذ مثل هذه الأمثلة بعين الاعتبار، يصعب التفكير في حالة من شأنها أن توصف على نحو أوضح بأنّها مصلحة أساسيّة للمجتمع الدولي، بما يؤدي إلى حالة من الضرورة، حيث الحاجة إلى تقديم المساعدة الإنسانيّة في أعقاب زلزال واحد كل مئة عام، داخل منطقة دمّرها بالفعل أكثر من عقد من الصراع.

من يُقرر؟

من يقرّر أنّ ظرفاً ما هو ضرورة؟ تشير طبيعة الظرف ذاتها إلى أنّ الوقت جوهري، لذا فإنّ السؤال لا يصلح للبتّ فيه من قبل محكمة العدل الدوليّة، إلّا في وقتٍ لاحق، وهو أمر قليل الفائدة لوكالات الأمم المتحدة التي كانت تبحث عن إرشاداتٍ حول كيفيّة المضي قدماً. يمكن للجمعيّة العامّة أن تصدر قراراً يعبّر عن رأي المجتمع الدولي في ما يتعلّق بضرورة المساعدة الإنسانيّة، وقد فعلت ذلك في الماضي (قرار الجمعيّة العامّة للأمم المتحدة رقم 93/2016، والقرار رقم N21/1994). لم يتم التعبير صراحةً عن الإشارة إلى "الضرورة" في تلك الأمثلة كظرفٍ نافٍ لعدم المشروعيّة لأغراض القانون الدولي، ولكن هذا لا يعني أنّ القرارات لم ترقَ مع ذلك إلى مستوى التأكيدات الجماعيّة للمجتمع الدولي في ما يتعلّق بضرورة تقديم المساعدة الإنسانيّة في تلك الحالات بالذات.

المسارات كانت متعددة من أجل تحرّك الأمم المتحدة سريعاً نحو المنكوبين، ومنها أن تقوم وكالات الأمم المتحدة الفرديّة وحدها وتطلب مشورتها القانونيّة الخاصّة، وتتصرّف وفقاً لذلك، لكنها لم تفعل،

المسار الأكثر إلحاحاً والأكثر وضوحاً على ما يبدو، كان في أن يقدّم مكتب الشؤون القانونيّة التابع للأمم المتحدة مثل هذه المشورة، أو في حال فشل ذلك، أن تقوم وكالات الأمم المتحدة الفرديّة وحدها وتطلب مشورتها القانونيّة الخاصّة، وتتصرّف وفقاً لذلك.

بعد 3 أيام من الزلزال، صرّح الأمين العام للأمم المتحدة أنطونيو غوتيريس، في مؤتمرٍ صحافي بأنّ "العديد من وكالات الإغاثة غير التابعة للأمم المتحدة تقوم بالفعل بتسليم المعابر الأخرى"، وبأنّه سيكون "سعيداً جدّاً إذا، في ما يتعلّق بالأمم المتحدة، ستكون هناك إمكانيّة للقيام بذلك أيضاً في أكبر عددٍ ممكن من المعابر". بعد يومين، شدّد غوتيريس مرّةً أخرى على أنّ "هناك حاجةً إلى المزيد، وأسرع بكثير"، وأنّ "الوقت قد حان لاستكشاف جميع السبل الممكنة لإيصال المساعدات والموظفين إلى جميع المناطق المتضرّرة".

إذا كان هناك نداء راقٍ لوكالات الأمم المتحدة لتحدي الوضع الراهن، فإنّ العبء كان يقع على عاتق كلّ جزء من منظومة الأمم المتحدة لاستكشاف ما هو ممكن، والبدء بتفسير القانون الدولي لصالح الشعب السوري.